Stat og kommune: Forskjeller i ny arkivlov og arkivforskrift 

I denne teksten skal vi se nærmere på hvor omfattende disse forskjellene mellom stat og kommune har blitt i den nye arkivlovgivningen, og at disse forskjellene har historiske røtter.

Oppmerksomhet fra høringsinstansene

Til tross for kort høringsfrist på forslaget til ny arkivforskrift før jul kom det inn mange svar fra høringsinstansene. På Kultur- og likestillingsdepartementets nettside er det publisert 130 svardokumenter. Av disse var 13 høringssvar uten merknader og tre tilleggssvar eller vedlegg fra institusjon som allerede er regnet inn.

Blant de resterende 114 høringssvarene var det 54, altså nesten halvparten, som i en eller annen form kommenterte det forholdet at flere av bestemmelsene i forskriften bare gjelder statlige arkivskapere, eller arkiver som overføres eller avleveres til Nasjonalarkivet.

Høringsinstansene har litt ulike synspunkter på disse forskjellene. En del nøyer seg med å peke på at forskjellen mellom stat og kommune finnes, noen av disse uttrykker også en viss undring. Andre mener disse forskjellene gjør forskriften utydelig, og mener den kunne ha blitt enklere å bruke dersom særbestemmelser for statsforvaltningen ble skilt ut i en egen forskrift.

Flere høringsinstanser mener det ville ha vært ønskelig å redusere forskjellene ved å stille like stramme krav til kommuner som til statsforvaltningen. I motsatt retning er det også noen få som gir uttrykk for at de setter pris på at forskriften respekterer det kommunale selvstyret.

En bekymring som trekkes frem av mange høringsinstanser, uavhengig av hva de ellers mener om forskjellige regler for stat og kommune, er at det kan bli vanskelig å få mobilisert tilstrekkelige økonomiske ressurser til dette arbeidet, særlig i små kommuner.

Styrking av kommuners handlingsrom

I den generelle forvaltningsretten er det de samme reglene som gjelder for statlige og kommunale organer. Habilitetsregler, taushetsplikt, saksbehandlingsregler og klageregler osv. i forvaltningsloven gjelder i utgangspunktet likt. Størstedelen av arkivlova gjelder for offentlige organer, og på samme måte som i den generelle forvaltningsretten er det i stor grad de samme reglene som gjelder for staten og kommunene. Likevel er det noen små forskjeller mellom stat og kommune som trer tydeligere frem i den nye arkivloven enn i den forrige.

Utviklingen mot mer forskjellige regler for stat og kommune kan knyttes til tre utviklingstrekk utenfor arkivlovgivningen.

Det første utviklingstrekket er at kommuners bevaringsplikt ble forutsatt i kommunelovene i ulike generasjoner fra 1921 til og med den forrige kommuneloven fra 1992, som ble erstattet i 2018.

Det andre er utviklingen av et slags vern for kommunene mot administrativ overbelastning fra det samlede trykket av statlige tilsynsaktiviteter. Et slikt vern ble tatt inn i forrige kommunelov gjennom en endringslov i 2006 og er ytterligere styrket i den någjeldende kommuneloven (lov 22. juni 2018 nr. 83).

Det tredje er en sterkere rettslig formalisering av det kommunale selvstyret, med et nytt andre ledd i Grunnloven § 49 som kom på plass i 2016, og en ny kommunelov som ble vedtatt i 2018.

Sammensatt bilde

Hvor nye, og hvor omfattende, har forskjellene i reglene for stat og kommune blitt i den nye arkivlovgivningen? Svaret på det er nokså sammensatt.

Til dels dreier det seg om tydeliggjøring av utgangspunkter som også var til stede tidligere, men som ikke var like klart formulert. Samtidig er det også en del konkrete bestemmelser på forskriftsnivå, som i ny forskrift (17. desember 2025 nr. 2647) bare gjelder for statsforvaltningen, som i den tidligere riksarkivarens forskrift (19. desember 2017 nr. 2286) også gjaldt for kommuner «så langt de passet», eller med andre forbehold som ikke alltid var enkle å få oversikt over. Når disse bestemmelsene ikke lenger gjøres gjeldende for kommuner i den nye forskriften, er det en reell endring som øker kommunenes rom for å vurdere og bestemme selv hvordan de vil organisere og forvalte arkiver som langtidsbevares.

Større lokalt handlingsrom betyr naturligvis ikke at man kan lene seg tilbake og la arkivene seile sin egen sjø, det stilles krav til dokumenterte og etterprøvbare vurderinger og beslutninger i den enkelte kommune om hvordan de løser bevaringspliktene.

Kommuners ansvar for egne arkiver

En bestemmelse i ny arkivlov (20. juni 2025 nr. 96), som ikke fantes i noen helt eksplisitt form i den forrige loven, er § 14 annet ledd som fastslår at fylkeskommuner og kommuner skal ha ordninger for langtidsbevaring av sine arkiver, og at de beholder råderetten etter overføring til bevaringsinstitusjon.

I den forrige arkivloven (4. desember 1992 nr. 126) var dette mer underforstått, i form av en unntaksbestemmelse i § 10 tredje ledd, som ga Riksarkivaren myndighet til å fastsette avleveringsplikt for en kommune dersom det var nødvendig for å sikre arkivet. Den underforståtte hovedregelen var da at kommuner ikke avleverer arkiver. Selv om den forrige loven bare indirekte påla kommunene ansvaret for egen bevaring, var dette ansvaret presisert på forskriftsnivå, i den tidligere arkivforskriften (15. desember 2017 nr. 2105), § 18 annet ledd.

Den forrige arkivloven videreførte måten kommuners ansvar for egne arkiver tidligere var regulert i kommunelovene, helt tilbake til 1921. Grunnen til at man fikk slike bestemmelser inn i kommuneloven, var en bekymring fra Riksarkivaren over de manglende mulighetene til å føre kontroll med kommunale arkiver. Etter å ha fremmet denne bekymringen ble riksarkivar Kristian Koren i 1917 anmodet av departementet om å utarbeide utkast til en arkivlov.

Riksarkivaren utarbeidet et forslag til en lov bestående av fire paragrafer, med et følgebrev som begrunnet forslaget. Dette ble sendt til Kirkedepartementet 24. januar 1918. Det viktigste anliggendet for Riksarkivaren var å få et tilstrekkelig vern for kommunale arkiver og ikke bare for de statlige. I følgebrevet er dette begrunnet slik:

Det vilde formentlig ikke være utelukket, at man ogsaa i vort land kunde ordne det offentlige arkivvæsen paa administrativ vei, saaledes som i Sverige og Danmark. Derimot findes der, som det synes, i den gjældende lovgivning ingen bestemmelse, som kunde hjemle at man paa lignende maate gav anordninger eller regler om kommunale arkivers opbevaring og ordning.

(Nasjonalarkivet, saksnr. 347/1917, s. 4)

Korens uttrykk «på administrativ vei» tilsvarer det man i dagens litt tørrere sjargong ville ha kalt «gjennom instruksjonsmyndighet». Et overordnet organ kan i utgangspunktet bestemme over et underordnet organs virksomhet. Begrensningen ligger i at statlige virksomheter ikke kan instruere kommuner. Kommunenes rammer, plikter og oppgaver må følge av lov eller av forskrift i medhold av lov.

Dette forslaget fra riksarkivar Koren ble ikke tatt til følge i form av en egen arkivlov, men det ble heller ikke lagt helt til side. Man valgte i stedet å ta hovedinnholdet inn i den nye kommunelovgivningen som var på trappene, og som ble vedtatt i 1921 (Ot.prp. nr. 30, 1921, s. 26). Dette var første helhetlige revisjon av kommunelovene siden de første formannskapslovene ble vedtatt i 1837. Flertallsformen i «formannskapslovene» og «kommunelovene» skyldes at det ble gitt ulike lover, med samme vedtaksdato og nesten lik lovtekst, for landkommuner og bykommuner.

I de nye kommunelovene vedtatt i 1921 fikk departementet en hjemmel til å gi forskrifter om, og føre tilsyn med, oppbevaring av kommunestyrets arkiver. Departementet kunne også bestemme at eldre arkivsaker, som ikke er i bruk, skal sendes inn til et statsarkiv hvis de ikke oppbevares på betryggende måte. Dette var den samme innretningen som senere ble videreført i avleveringsbestemmelsen i den forrige arkivloven fra 1992.

Kommunenes egen plikt til å oppbevare arkiver kom implisitt til uttrykk ved at kommunen, som et ris bak speilet, kunne pålegges å overdra dem til statsarkivet, som er en statlig depotinstitusjon. Bestemmelsene ble plassert i landkommuneloven (30. september 1921 nr. 2) § 49 annet ledd og bykommuneloven (30. september 1921 nr. 3) § 45 annet ledd.

Tilsynsmyndigheten, som i kommunelovene ble lagt til departementet, ble etter hvert delegert til Riksarkivaren. Tilsvarende bestemmelser, med noen justeringer, ble også videreført i senere kommunelovgivning, i 1938, 1954 og 1992.

I den forrige kommuneloven (25. september 1992 nr. 107) lød arkivbestemmelsen, § 39 tredje ledd, slik: «Departementet kan gi forskrifter om behandling, bevaring, ordning av og tilsyn med kommunens og fylkeskommunens arkiver.» Kommuneloven fra 1992 ble vedtatt bare noen få måneder før forrige arkivlov, og man var klar over at en arkivlov var underveis. I den forrige kommunelovens forarbeid, Ot.prp. nr. 42 (1991–1992), s. 139, skrev departementet at denne bestemmelsen må vurderes på nytt om det innføres en egen arkivlov. Den ble imidlertid værende i den forrige kommuneloven, helt frem til den ble opphevet da den nåværende kommuneloven trådte i kraft. Den någjeldende kommuneloven inneholder ikke en slik arkivbestemmelse.

Fylkeskommuners og kommuners plikt til «å ha ordningar for langtidsbevaring av arkiva sine», i arkivlova § 14 annet ledd, er dermed et tydeligere og mer umiddelbart tilgjengelig uttrykk for det utgangspunktet som har vært gjeldende i mer enn hundre år.

Vern mot samlet tilsynsbelastning

Nasjonalarkivet er tilsynsmyndighet for alle organer som er omfattet av andre deler av arkivlova enn bestemmelsene om privatarkiv i kapittel 3. Det vil i hovedsak si statsforvaltningen, fylkeskommunene og kommunen, i tillegg til noen som blir omfattet på andre grunnlag.

Etter arkivlova § 21 første ledd fører Nasjonalarkivet tilsyn med at organene overholder bestemmelser i arkivlova §§ 5 til 15, og forskrifter gitt med hjemmel i disse bestemmelsene. I arkivlova § 21 andre ledd er det gitt visse særbestemmelser om tilsyn med kommunene. De to første setningene i andre ledd viser til bestemmelser i kommuneloven.

Den første er en henvisning til internkontrollbestemmelsen i kommuneloven § 25-1. Denne bestemmelsen i kommuneloven legger ansvaret for internkontrollen til kommunedirektøren, noe som formelt sett innebærer at fylkeskommuner og kommuner er noe mer bundet i sin organisering av arbeidet med å etterleve arkivlova enn andre organer, som i større grad står fritt til å velge hvordan de organiserer sin internkontroll.

Proposisjonen til arkivlova fastslår at kommuner allerede har en internkontrollplikt etter kommuneloven, som også omfatter arkivrutiner og arkivarbeid. Hensikten med å ta henvisningen inn i arkivlova er å presisere at Nasjonalarkivet er tilsynsmyndighet for denne delen av internkontrollen, «det vil vere tenleg at Nasjonalarkivet får høve til å føre tilsyn med den plikta til internkontroll som fylkeskommunane og kommunane har etter kommuneloven § 25-1» (Prop. 52 L (2024–2025), s. 135).

Den andre setningen i § 21 annet ledd slår fast at tilsynet skal føres i samsvar med kommuneloven kapittel 30. Det er et kapittel som regulerer ulike sider ved statlige tilsyn med kommunene. Statsforvalteren, som er det statlige organet som har de mest omfattende tilsynsoppgavene rettet mot kommuner, er tillagt et ansvar for å samordne tilsynsaktivitetene fra alle statlige tilsynsmyndigheter som utøver tilsyn med kommunene.

Samordningsbestemmelsene i kommuneloven ble opprinnelig foreslått i en offentlig utredning, NOU 2004:17, Statlig tilsyn med kommunesektoren, som ledet til at et nytt kapittel om statlig tilsyn, kapittel 10A, ble føyd til den forrige kommuneloven i 2006. Kapittel 30 i den någjeldende kommuneloven viderefører i hovedsak disse bestemmelsene fra den forrige loven, med en del justeringer av ordlyden.

Statsforvalterens koordineringsarbeid er regulert i kommuneloven §§ 30-6 og 30-7. Statlige tilsynsmyndigheter, som Nasjonalarkivet, skal underrette statsforvalteren om planlagte tilsyn med kommuner. Det er i første rekke en praktisk foranstaltning, statsforvalterens samordning skal forhindre at statlige tilsynsorganer flyr i beina på hverandre i samme kommune på samme tid. Dernest gir det også statsforvalteren en viss myndighet til å prioritere, ved å drøfte prioriteringer med den enkelte kommune og ta hensyn til den samlede belastningen fra ulike tilsyn.

Etter § 30-4 annet ledd skal statlige tilsynsorganer vurdere virkningene for kommunens eller fylkeskommunens øvrige virksomhet før det vedtas pålegg om retting eller annen reaksjon som har hjemmel i lov. Den enkelte tilsynsmyndighet er også pålagt, i § 30-7 tredje ledd, å ha dialog med kommunen eller fylkeskommunen før det eventuelt vedtas pålegg om retting eller andre reaksjoner med vesentlige virkninger. Uttrykket «vesentlige virkninger» antyder en litt høyere terskel for dialogplikten etter § 30-7 enn det som gjelder generelt for vurderinger etter § 30-4, men det følger ingen presis angivelse av hvor terskelen ligger. Dialogplikten går begge veier, kommunen eller fylkeskommunen plikter å delta i dialogen.

Kommuner og fylkeskommuner har også rett til å klage på vedtak som treffes ved statlige tilsyn. Det følger av kommuneloven § 30-5, som gir kommunene partsrettigheter etter forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak. Retten til å klage er en ganske markant forskjell mellom statlige og kommunale tilsynsobjekter.

Når arkivlova henviser til kommuneloven kapittel 30 er det i hovedsak av pedagogiske hensyn. Dette er bestemmelser som ville ha vært like bindende for Nasjonalarkivet uten en slik henvisning fra arkivlova. Disse bestemmelsene i kommuneloven var for så vidt også gjeldende under den forrige arkivloven, fra det tidspunktet de kom inn i kommuneloven. Denne forskjellen mellom stat og kommune i arkivlova er altså ikke ny, men den har blitt bedre synliggjort gjennom en eksplisitt henvisning i den nye loven.

Sterkere formalisering av kommunalt selvstyre

Det kommunale selvstyret er en grunnleggende forutsetning for kommunal virksomhet. Det har en historie i det norske politiske systemet som går helt tilbake til de såkalte formannskapslovene, datert 14. januar 1837. Selvstyrets karakter har utviklet seg over tid gjennom praktiske realiteter som valg av representanter, egen økonomi og pålegg om, og avgrensninger og avklaringer av, hvilke oppgaver som har vært lagt til kommunen.

De senere årene har det kommunale selvstyret også fått en sterkere rettslig formalisering, som et vern mot statlig overstyring. Siden 2016 har det kommunale selvstyret vært hjemlet i Grunnloven, da § 49 fikk et nytt annet ledd: «Innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer. Nærmere bestemmelser om det lokale folkevalgte nivå fastsettes ved lov.»

En vesentlig foranledning for grunnlovfesting av det kommunale selvstyret var Europarådets traktat Europeisk charter for lokalt selvstyre (European Charter of Local Self-Government) ETS nr. 122 fra 1985, som Norge ratifiserte i 1989. Artikkel 2 i charteret lyder «The principle of local self-government shall be recognised in domestic legislation, and where practicable in the constitution.» Faren for uthuling av det lokale selvstyret har altså tydeligvis også vært et erkjent problem i andre europeiske land.

Med den nye kommuneloven som ble vedtatt i 2018, ble det slått fast, i § 2-1 tredje ledd, at begrensninger i det kommunale og fylkeskommunale selvstyret må ha hjemmel i lov. Videre er det formulert som et prinsipp, i kommuneloven § 2-2 første ledd, at det kommunale og fylkeskommunale selvstyret ikke bør begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål.

Disse rettslige skrankene mot å begrense lokalt selvstyre er en viktig nøkkel til hvordan og hvorfor den nye arkivforskriften trekker noe skarpere grenser enn tidligere mellom hvilke bestemmelser som gjelder likt for stat og kommune, og hvilke som bare gjelder for statsforvaltningen eller for dem som avleverer til Nasjonalarkivet.

Bestemmelser i arkivlova, om for eksempel arkivplikt og kassasjonsbestemmelser, eller om dokumentasjonsplan og internkontroll, ligger innenfor det som er lovhjemlede begrensninger i kommunenes selvstyre. Da kan det også gis forskriftsbestemmelser som detaljerer og utdyper disse pliktene, i utgangspunktet så langt lovens forskriftshjemler rekker, men likevel begrenset av prinsippet i kommuneloven § 2-2 første ledd: Ikke mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål. Ettersom fylkeskommuner og kommuner selv har ansvar for langtidsbevaring av egne arkiver, ville det å stille krav til avleveringsformater og lignende i arkivforskrifta ha brutt med kravet til lovhjemmel for å begrense det lokale selvstyret.

Større variasjoner?

I høringen av ny arkivforskrift var det flere høringsinstanser som pekte på behovet for gode og tydelige veiledninger for å hjelpe kommunene til å treffe gode beslutninger om langtidsbevaring. Det er et forståelig ønske og behov, ettersom den faglige kompleksiteten er høy. Da skal man imidlertid likevel være oppmerksom på kommunelovens generelle prinsipp om ikke å begrense det kommunale og fylkeskommunale selvstyret mer enn det som er nødvendig.

I forarbeidet til kommuneloven gjør lovgiver det klart at dette prinsippet også skal overholdes når en statlig myndighet utarbeider veiledninger og retningslinjer: «(...) tydelighetsprinsippet som innebærer at det kommunale selvstyret bør framheves når kommunene pålegges oppgaver i loven, og når statsforvaltningen utarbeider veiledninger, retningslinjer mv.» (prop. 46 L (2017–2018), s. 26). Ordet «framheves» må vel tolkes som en forventning om at den som utgir veiledninger rettet mot kommuner, ikke nøyer seg med en litt trassig respekt for det lokale selvstyret, og heller ikke feier det under teppet, men sørger for å legge godt til rette for at kommunene kan treffe egne, informerte valg.

En sannsynlig, reell konsekvens av den nye arkivlovgivningen vil være større variasjoner mellom ulike kommuner, i hvordan de digitale arkivene som langtidsbevares, er strukturert og bygget opp, og i hvordan de representerer den oppgaveløsningen som har foregått. Det er vanskelig å si noe sikkert om disse forskjellene kommer til å bli mye større enn det de faktisk er i dag, men de kommer i hvert fall til å bli betydelig større enn det man anså som ønskede målsetninger et par tiår tilbake i tid (Noark-4, 1998; Noark 5, 2008; DIAS-rapporten «Vel bevart!», 2010).

Den nye arkivlovgivningen har tatt den styrkede formaliseringen av det lokale selvstyret på alvor. Etter mitt syn er det da riktig og viktig at Nasjonalarkivet utøver sin myndighet i tråd med prinsippet om å unngå unødvendige begrensninger.

Det bør bety at målet med veiledninger er faglig støtte, men ikke ensretting. Dersom man skulle komme til en ny erkjennelse av et sterkere behov for å standardisere langtidsbevaringen av kommunale digitale arkiver, vil det være mer renhårig og betryggende å arbeide for en revisjon av arkivlova for å lovfeste en sterkere begrensning av det lokale selvstyret, enn å fikle med en rekke detaljer som hver for seg skaver bort noen små fliser av det.

At forskjellene mellom stat og kommune har blitt tydeligere, er en konsekvens av styrkede rammer for kommunalt selvstyre, noe den nye arkivlovgivningen gjenspeiler.

På trykk

Kan også leses på trykk i Aksess nr. 1 og 2 2026.